La levedad de los presupuestos

Todos los años se repite la misma liturgia a la hora de presentar los presupuestos. Todos los años nos toca escuchar las mismas frases hechas. Los titulares de los periódicos las definen como las cuentas del Reino, y las consideran la expresión más clara de la política económica. Discrepo de ambas aseveraciones y de la importancia que se atribuye a su aprobación.

En primer lugar, en esta época de neoliberalismo económico el sector público representa una parte cada vez más reducida de la economía nacional. Pero es que, además, no son la totalidad de las finanzas del sector público las que se aprueban en los Presupuestos Generales del Estado. La descentralización acaecida con el proceso autonómico hace que gran parte de los gastos y los ingresos se encuentren hoy fuera del ámbito del Estado. A esta fuerza centrífuga hacia la periferia se ha venido a sumar otra no de carácter regional sino institucional. Áreas completas de las finanzas públicas se han segregado por diferentes motivos del presupuesto general para formar entidades de gestión autónoma. Bien sea para ocultar el déficit público, bien sea para evitar o hacer más livianos los mecanismos de control y los procedimientos a los que está sometida la gestión pública, ha proliferado en los últimos años la creación de toda clase de fundaciones, entes y empresas públicas que sólo figuran en los presupuestos de manera global y estimativa.

Por otra parte, la actividad económica es una realidad continua en la que toda división por ejercicios resulta meramente convencional y en la que los resultados actuales vienen determinados por decisiones tomadas tiempo atrás. En realidad, las cifras que aparecen en los presupuestos son únicamente el resultado de una panoplia de medidas adoptadas en otros momentos, algunos muy anteriores. La casi totalidad del presupuesto está comprometido de antemano y el margen que permite a la hora de su aprobación es muy reducido.

Lo que sí presentan los presupuestos es una amplia capacidad para el maquillaje. Las cifras pueden agruparse y desagruparse de manera que digan lo que se quiere que digan. Los ingresos son previsiones y, como tales, difícilmente discutibles a priori; y los gastos, teniendo en cuenta la enorme flexibilidad que hoy tiene la técnica presupuestaria, pueden modificarse a lo largo de todo el año sin mayor problema. La única forma razonable de juzgar un presupuesto sería a posteriori, una vez liquidado, y aún entonces con dificultades teniendo en cuenta cómo ha proliferado la contabilidad creativa. De cualquier forma, el problema es que cuando se presenta la liquidación, más de un año después, ya a casi nadie le importa. Como mucho, se comprueba el cuadro macroeconómico que sirvió de soporte para hacer las previsiones, e incluso eso de pasada.

El presupuesto de este año 2003, por ejemplo, preveía un crecimiento del PIB del 3% y con un deflactor de esta magnitud (índice de precios) del 2,8%. La realidad va ser muy distinta, el crecimiento real rondará el 2,2% y sin embargo el factor precios va a tener un incremento mayor, por encima del 4%. Pero estas cifras ya están descontadas y, por lo tanto, cuando sean oficiales apenas se les prestará atención. Mucho menos cuando nos digan, allá por el otoño del 2004, cuánto subieron realmente en el 2003 los gastos sociales o qué porcentaje de gasto se dedicó a investigación.

El gobierno de turno puede, con total impunidad y sin que nadie se lo recuerde más tarde, salir a la palestra cada año proclamando lo mucho que dedica a gastos sociales o a los de investigación y desarrollo. En estos presupuestos ya ha indicado que los primeros subirán el 6,8% y los segundos el 7,3%. Estos anuncios anuales tan triunfalistas chocan con las cifras cuando se contemplan a posteriori y con cierta perspectiva temporal. Los gastos sociales en nuestro país han pasado de representar el 24% del PIB en 1993 al 19,2% en el 2001, incrementándose así la diferencia que nos separa de la media europea (de 4,8 a 7,2 puntos), y los gastos de inversión y desarrollo representan únicamente el 0,97 del PIB, aproximadamente la media europea.